来源：鲁法行谈
☑ 裁判要点
“外嫁女”能到享受村民补偿安置待遇，不能单纯以婚姻或者户籍作为衡量和判断的唯一条件，而是在综合考量多种因素的基础上认定“外嫁女”与其户籍所在地村集体是否形成了稳定的生产生活关系，以“外嫁女”基本居住权益能到得到充分保障作为判断的基本原则。
在考量标准上，“外嫁女”获得村民安置补偿待遇的条件，可界定为“户籍在娘家村集体+在娘家村集体生产生活（或以农村务工人员身份在外务工）+在娘家村集体之外没有分得土地+在娘家村集体之外没有享受补偿安置待遇+无证据证明其未履行村民义务”，避免“外嫁女”补偿安置权益在娘家村或婆家村出现“两头占”、“两头空”的问题。
在限制排除上，与国家政策和法律法规相抵触，以侵犯“外嫁女”合法权益为代价作出的补偿安置方案或者村民会议决定，其相关内容均不能作为认定“外嫁女”能否获得村民安置补偿待遇的证据或依据。在补偿安置方案规定内容并不明确，行政机关对此难以作出合法有据的解释，人民法院应当结合具体案情和客观实际等因素作出对“外嫁女”有利的解释。
在权益保障上，若安置补偿内容明确，人民法院在行政机关对“外嫁女”不履行拆迁补偿安置职责时，可以直接就安置补偿内容作出给付判决，而不再判令行政机关限期作出行政处理决定。
——该文书入选第七届全国法院“百篇优秀裁判文书”
☑ 裁判文书
山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2024）鲁行再8号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）弭某芹，女，1989年11月11日出生，回族，住山东省济南市章丘区。
委托代理人张艾君，上海段和（济南）律师事务所师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）济南市章丘区垛庄镇人民政府，住所地济南市章丘区。
法定代表人袁某，镇某。
出庭负责人宁某忠，济南市章丘区垛庄镇人民政府副镇某。
委托代理人李正，山东百脉律师事务所律师。
再审申请人弭某芹因与被申请人济南市章丘区垛庄镇人民政府（以下简称垛庄镇政府）不履行补偿安置职责一案，不服济南市中级人民法院于2023年10月13日作出的（2023）鲁01行终1009号行政判决，向本院申请再审。本院于2024年2月5日作出（2023）鲁行申2929号行政裁定，提审本案。本院提审后依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。
一审法院查明，弭某新系济南市章丘区垛庄镇某某庄村村民，其在该村**庄**街**号使用宅基地一处，集体土地建设用地使用证号为章集建（93）字第1**6号，该证载明用地面积207.9平方米。弭某新就该宅基地上的房屋办理了房屋所有权证，证号为章房权证垛字第0**4号，载明“房屋所有权人弭某新，房屋状况：砖木结构、1层，01幢建筑面积129.86平方米，02幢建筑面积71.46平方米”。
因Ｓ243沿线建设项目，需要对包括某某庄村在内的规划范围内建（构）筑物及附属物进行拆迁改造安置。弭某新的上述住宅在拆迁改造范围内。2018年6月26日进行入户调查时，确认弭某新家庭户口有3人，1处宅基地，并写明“13户、14户两户为一个土地使用证”。2018年6月27日，弭某新在房屋基本情况表、树木核查表和附属物调查表上签字确认，房屋基本情况表载明“房产证号0**4、产权面积201.32、测量数据211.99”。2018年7月1日，弭某新之子弭某新因达到分户条件，申请增加40平方米成本价安置房。2018年7月2日，济南市章丘区某某村民委员会进行公示。2018年7月6日，济南市章丘区某某村民委员会出具证明，证明“弭某新符合分户安置的拆迁安置条件，并经公示无异议”。2018年7月6日，弭某新在安置人口认定登记表上签字确认，认定弭某新户安置人口3人，分别是弭某新、丁某翠、弭某新；弭某新承诺按上述人口安置，济南市章丘区某某村民委员会（以下简称某甲村委会）亦在该安置人口认定登记表上加盖公章，并注明“情况属实”。2018年7月6日，弭某新（乙方）与被告垛庄镇政府（甲方）签订《补偿协议书》，约定共拆除乙方砖混结构房屋211.99平方米，甲方应支付乙方补偿费167095.62元；附属物补偿费总额11309.30元；乙方应安置面积120平方米，周转房租费47520元；该协议还约定拆迁奖励、动迁费用等事项。2018年7月10日，弭某新签订安置房选房登记表及选择户型确认表，确认其户选择安置房90平方米一套和135平方米一套。同日，弭某新签订委托书，自愿放弃其住宅及地面附属物，委托垛庄镇政府予以拆除清理。2018年7月15日，弭某新户房屋拆除完毕，弭某新签订拆迁验收单。
弭某芹系弭某新之女，于2016年6月1日登记结婚，其户口于2011年7月29日因大中专学生毕业回原籍由泰安市岱岳区迁入原章丘市，又于2018年6月7日因购房由济南市章丘区垛庄镇某某庄村**庄**街**号迁入济南市章丘区垛庄镇某某庄村**庄**街**-1号。
2021年3月24日，弭某新办理《农村土地承包经营权证》（证号为**），载明其家庭承包某某庄村土地共计3.47亩，承包期限自1999年1月1日至2028年12月31日止，承包经营权共有人为弭某新、丁某翠、弭某新及弭某芹。
另查明，《垛庄镇省道243沿线拆迁改造补偿安置实施方案》（以下简称《补偿安置实施方案》）规定以下内容：“……（三）拆迁改造安置1.安置标准：按照人均建筑面积40平方米的标准确定应安置面积进行优惠安置（选择小高层安置的每人奖励建筑面积5平方米）。……达到分户条件的单身无子女人员，由被安置人提出申请，经镇、村确认符合条件并经公示无异议后，可增加40平方米的安置房，因分户增加的安置房面积按照成本价购买（因分户增加的面积不足部分双方不找任何差价）。2.人口确定：此次拆迁改造安置采取以人（行政村集体经济组织成员）为主的办法，按人口进行安置，人口核定以2018年6月22日零时前的户籍档案为准……（4）家庭现只有一个孩子，无论男女，年满18周岁单身无子女的，可以分户；家庭只有两个及以上女孩，年满18周岁单身无子女的，只能选择一个分户，已经结婚户口未迁出的只能选择一个作为“养老婿”进行安置；因分户所增加安置房面积40平方米，按照成本价购买；上述情况除外，已经出嫁（含配偶子女）户口未迁出的，一律不予安置。……（9）在村内无住房，户口在本村的，一律不予安置……。3.安置办法：（1）……每个被安置户所选安置房原则上不得超过两套，户型一经确定，不再更改。（3）……被安置户自行解决周转房，多层暂按周转期24个月，小高层暂按周转期36个月（以实际交房时间计）计发周转房租费，周转房租费按每月每户应安置房屋面积每平方米11元计算。每月周转房费不足660元的，按660元计发。因安置方原因逾期不能按时迁入的延长周转期，标准不变。因被安置方原因不迁入的停发周转房租费。选择自行建设房屋的，周转房租费按每户每月400元计发，周转期为6个月，逾期不再发放。……”
因弭某芹未获得补偿安置，其父亲弭某新于2018年7月12日向垛庄镇政府提出信访。2018年9月14日，垛庄镇政府向弭某新出具垛政处决字［2018］1号《行政程序处理决定书》，告知其女儿弭某芹已出嫁，不再享受安置政策。2021年12月，弭某芹向垛庄镇政府提出信访事项，垛庄镇政府承诺于2022年2月18日书面答复。因垛庄镇政府未对弭某芹进行补偿安置，弭某芹提起本案诉讼，请求判决垛庄镇政府履行安置补偿职责，对其进行拆迁安置补偿。
一审法院认为：本案系因弭某芹要求垛庄镇政府履行安置补偿职责引发的纠纷。垛庄镇政府系济南市章丘区垛庄镇Ｓ243沿线拆迁改造项目补偿安置的实施主体，对于符合安置条件的被拆迁户负有补偿安置的职责。弭某芹于2021年12月通过信访途径要求垛庄镇政府对其进行补偿安置，垛庄镇政府于2022年2月18日答复并未对弭某芹进行补偿安置，弭某芹提起本案诉讼，未超过《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定的一年起诉期限。根据《补偿安置实施方案》规定，被安置人口核定以2018年6月22日零时前的户籍档案为准，弭某芹户籍于2018年6月7日迁入某某庄村，时间符合上述规定。《补偿安置实施方案》还规定“在村内无住房，户口在本村的，一律不予安置”。弭某芹户籍虽迁入**庄**街**-1号，其陈述购买其父亲位于**庄**街**号房**中的01幢。经查明，位于**庄**街**号的房产登记的所有权人为弭某芹父亲弭某新，弭某新已于2018年7月6日与垛庄镇政府签订了《补偿协议书》，双方就弭某新名下的位于**庄**街**号房**的拆迁补偿事宜进行了约定；且在该补偿协议签订之前，弭某新已就**庄**街**号被拆房屋的面积、结构等基本情况以及被安置人员均进行了确认。弭某芹主张其父亲名下的位于**庄**街**号房**中的01幢房产系其所有，未提供相应的证据，原审法院不予采信。因此，弭某芹户籍虽然在规定的时间内将户口迁回本村，但不能证明其在**庄**街**号**住房，根据《补偿安置实施方案》上述规定的条件，弭某芹不符合本次拆迁补偿安置条件，其要求垛庄镇政府对于其进行拆迁补偿安置，理由不成立。据此，判决驳回弭某芹的诉讼请求。
弭某芹不服，提起上诉。
二审法院认为：本案的争议焦点为弭某芹是否符合安置条件。《补偿安置实施方案》规定：“……2.人口确定……（9）在村内无住房，户口在本村，一律不予安置……”本案中，弭某芹户籍于2018年6月7日迁入某某庄村**庄**街**-1号，但涉案证据材料无法证明其在该村拥有相应住房，根据上述补偿安置方案规定，其并不符合安置条件。弭某芹主张其在该村拥有住房，其住房系购买**庄**街**号房**中的01幢房屋，但根据涉案章房权证垛字第0**4号房屋所有权证，**庄**街**号房**所有人系弭某芹父亲弭某新，且弭某新已于2018年7月6日与垛庄镇政府签订了《补偿协议书》，双方就弭某新名下的位于**庄**街**号全部房产的拆迁补偿事宜进行了约定，而在该补偿协议签订之前，弭某新也已就**庄**街**号被拆房屋的面积、结构等基本情况以及被安置人员进行了确认。弭某芹的户口虽然迁回了该村，但是在案证据并不能证明其在**庄**街**号**住房，因此，对于弭某芹关于在**村**住房的主张，不予支持。弭某芹不符合拆迁补偿安置条件，对于其要求的垛庄镇政府对其进行拆迁补偿安置，原审法院不予支持，并无不当。据此，判决驳回上诉，维持原判。
弭某芹申请再审称：1.原审法院认定弭某芹在被拆迁村没有住房事实错误，垛庄镇政府没有证据证明弭某芹丧失原住房，与父母的分户行为并不导致其丧失原住房。2.弭某芹自出生后就住在涉案房屋，并落户于此，只在大学期间因政策要求将户口迁出，毕业后又将户口迁回原籍，之后户籍一直在村内，并未迁出。3.弭某芹结婚后与父母的分户行为并不影响其享有的原住房和宅基地使用权。请求撤销一、二审判决并依法改判支持其诉讼请求。
被上诉人垛庄镇政府答辩称：1.弭某芹不具备拆迁安置补偿的资格。弭某芹是“空挂户”，村内没有住房，不符合安置条件。2.弭某芹再审申请事由没有事实和法律依据。3.弭某芹并非垛庄村集体经济组织成员，不具备拆迁安置补偿资格。
各方当事人在一、二审中提交的证据已经随案移送本院。
本院审理期间，弭某芹向本院提交五份证据。证据1.2023年12月13日涉案某乙村委会出具的证明一份。证明弭某芹是某某庄村的集体经济组织成员，在该村长期居住。证据2.2023年12月13日涉案某某庄村清真寺出具的证明一份。证明弭某芹自出生**村少数民族村民义务。证据3.《关于弭某芹有关情况的说明》、弭某芹余额明细查询清单一份。证明弭某芹婚后仍一直作为某某庄村少数民族村民享受每户牛羊肉价格补贴100元。证据4.2024年1月4日济南某甲教育咨询服务有限公司、济南某乙教育咨询服务有限公司出具的证明两份。证明弭某芹没有固定工作，一直以灵活就业者身份缴纳社保。证据5.调取证据申请书1份、录音及录音文字版1份（附光盘1张）。证明和弭某芹一样已经分户的男子，名下没有登记房产的，仍以其父母名下的房产作为住房进行了安置。垛庄镇政府提交两份证据。证据1.产权制度改革工作领导小组办公室调取的村民成员名单。证明弭某芹不是村集体经济组织成员。证据2.某乙村委会出具的证明。证明弭某芹住济南市，节假日回村居住。
经审理，本院再审查明的事实与原审查明的一致。
本院认为：农村集体土地拆迁工作事关农民的切身利益，尤其对于“外嫁女”这一特殊群体，负有补偿安置职责的行政机关要依法妥善处理好其合法诉求，切实保障其享有的补偿安置利益。本案中，因Ｓ243沿线建设项目，需要对包括某某庄村在内的规划范围内建（构）筑物及附属物进行拆迁改造安置，垛庄镇政府依据其制定的《补偿安置实施方案》对拆迁改造范围内的被拆迁人进行补偿安置。针对弭某芹的补偿安置问题，垛庄镇政府以其已经出嫁，不再享受安置政策为由拒绝对其进行补偿安置。因此，本案的争议焦点为垛庄镇政府对弭某芹不履行补偿安置职责的行为是否合法正当。结合当事人诉辩理由及原审判决内容，本院将该争议焦点涉及的有关问题分述如下：
（一）“外嫁女”能否享受拆迁补偿安置待遇的考量标准，也即弭某芹应否获得与其他村民同等的拆迁安置补偿待遇。
对于“外嫁女”能否获得与其他村民同等的补偿安置待遇，目前法律法规并未作出有别于其他村民的特殊规定。从司法实践来看，涉及“外嫁女”拆迁补偿安置待遇问题，一般应从以下几方面综合考量：（1）户籍在拆迁开始前是否仍然在原农村集体组织，这是能否享受娘家村补偿安置待遇的前提。（2）是否仍然在原农村集体组织实际生产生活。如果“外嫁女”不在娘家村实际居住生活，则很难与娘家村集体形成稳定的生产生活关系。但如果“外嫁女”以农村外出务工人员身份在外务工，按照《国务院关于解决农民工问题的若干意见》传递的政策导向，则不能因此以非“常住”为由剥夺其所应享有的村民待遇。（3）是否仍然以原农村集体组织的土地为基本生活保障。也即，“外嫁女”在娘家村集体之外没有分得土地。（4）是否在其他农村集体组织享受过村民待遇。如果“外嫁女”在娘家村集体之外没有享受过补偿安置待遇，则其在原农村集体组织的补偿安置地位应予保障。（5）参考原农村集体组织村民会议的讨论意见。考虑到娘家村集体对“外嫁女”的实际情况较为了解，要注重调查核实村民会议中的认定意见，但要防止因补偿安置利益分配出现多数人“开除”少数人成员资格的现象。（6）在原农村集体组织所应履行的村民义务。如果“外嫁女”被排除在补偿安置待遇之外，则需要有充分证据证明其无正当理由没有履行村民义务。综上，“外嫁女”享受村民同等待遇的条件可归纳为“户籍在娘家村集体+在娘家村集体生产生活（或以农村务工人员身份在外务工）+在娘家村集体之外没有分得土地+在娘家村集体之外没有享受补偿安置待遇+无证据证明其未履行村民义务”。也就是说，需要判断“外嫁女”是否与其户籍所在地的村集体形成了较为稳定的生产生活关系，是否出现了有别于同村其他村民、不应予以补偿安置的事实状态，获得的补偿安置利益与其他村民相比是否有所增加或减损，避免“外嫁女”补偿安置权益在娘家村或婆家村出现“两头占”、“两头空”的问题。行政机关不能单纯以婚姻或者户籍情况作为是否给予补偿安置的条件，而应在综合考量多种因素的基础上进行区分处理，并以基本居住权益是否得到充分保障作为衡量和判断的原则。当然，也要防止出现“空挂户”的情形，行政机关对此应当承担相应的举证责任。
本案中，结合在案证据来看，弭某芹户籍除大学期间迁出外，一直在**组**村（落户在其父弭某新名下位于**庄**街**号的房产上，后分户为230-1号），婚后并未迁出。农村土地承包经营权证载明弭某芹在某某庄村分得承包地。弭某芹的社会保险个人参保证明可以证实，弭某芹长期在外务工，辗转多个单位。弭某芹关于其长期在外务工，回村后仍与其父母居住生活的主张，符合社会常理和生活习惯。弭某芹婆家村即甘肃省合水县某某村民委员会出具证明证实，弭某芹未在该村长期居住，未在该村享有承包地并享受拆迁补偿安置待遇，并有经办人签字。弭某芹作为某某庄村少数民族村民，在拆迁前后均享受过牛羊肉补贴。垛庄镇政府对此并未提供有效证据予以推翻，亦未提供证据证明弭某芹属于“空挂户”。综合以上事实可以认定，弭某芹与其户籍所在村形成了较为稳定的生产生活关系，可以根据《补偿安置实施方案》的相关规定享受与其他村民同等的拆迁补偿安置待遇。
（二）如何识别对“外嫁女”享受拆迁补偿安置待遇的不当限制，也即垛庄镇政府对弭某芹不予补偿安置的理由是否成立。
党中央、国务院高度重视农村妇女权益保护，为此出台一系列法律法规，对落实保障“外嫁女”补偿安置权益的导向较为明确。《中华人民共和国妇女权益保障法》第五十五条规定，妇女在农村集体经济组织成员身份确认、土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收补偿安置或者征用补偿以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。第五十六条规定，村民自治章程、村规民约、村民会议、村民代表会议的决定以及其他涉及村民利益事项的决定，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶、户无男性等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十一条规定，承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。最高人民法院2018年发布的行政诉讼附带审查规范性文件典型案例之五认为，涉案房屋迁建补偿安置办法将“已经出嫁的妇女及其子女”排除在申请个人建房用地和安置人口之外与妇女权益保障法等上位法规定精神不符。可见，与国家政策和法律法规相抵触，以侵犯妇女权益为代价作出的补偿安置方案或者村民会议决定，均不能作为判断“外嫁女”是否享受与其他村民同等拆迁补偿安置待遇的证据或依据。另外，在补偿安置方案规定内容并不明确，行政机关对此难以作出合法有据的解释，人民法院应当结合案件情况和客观实际等因素作出对被拆迁人有利的解释。
本案中，《补偿安置实施方案》规定，“已经出嫁（含配偶子女）户口未迁出的，一律不予安置”，该规定不对“外嫁女”实际情况作区分处理，仅以“外嫁女”身份问题限制其拆迁补偿安置待遇，违反法律法规的相关规定，不能作为弭某芹无法享受与其他村民同等拆迁补偿安置待遇的有效依据，垛庄镇政府以此为由对弭某芹不予补偿安置，本院不予支持。《补偿安置实施方案》还规定，“在村内无住房，户口在本村的，一律不予安置”，该规定未明确对住房须有所有权，而弭某芹户口在娘家村，在村内与其父母居住生活，并不属于在村内无住房的情形，垛庄镇政府以此为由对弭某芹不予补偿安置，本院亦不予支持。尽管弭某芹父亲弭某新与垛庄镇政府签订了《补偿协议书》，但被安置人口未包含弭某芹，弭某芹仍可在该《补偿协议书》约定的补偿事项的基础上主张自身补偿安置利益。弭某芹关于垛庄镇政府没有证据证明其丧失原住房，其与父母的分户行为并不导致其丧失原住房的主张成立，本院予以支持。原审法院以弭某芹在娘家村内无住房，弭某新签订的《补偿协议书》中未包含弭某芹为由，认定其不符合拆迁补偿安置条件，确有不当，本院予以纠正。
（三）如何有效保障“外嫁女”的拆迁补偿安置利益，也即本案裁判方式的选择。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。第七十三条规定，人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。上述条款分别规定的是课予义务判决和一般给付判决，选择适用何种裁判方式，要看裁判时机是否成熟。如果裁判时机尚未成熟，尚需行政机关调查处理，那么在行政机关不履行法定职责之时，人民法院得依当事人诉请判决其履行法定职责即可。如果裁判时机已经成熟，而且给付内容具体明确的情况下，人民法院在行政机关不履行法定职责时，可以直接判决其履行具体给付义务。“外嫁女”等特殊群体的补偿安置问题往往较为复杂，涉及因素较多，其能否依照补偿安置方案获得与其他村民相同的拆迁补偿安置待遇，需要行政机关结合前述考量标准调查核实，并依法依规妥善处理。如果行政机关前期调查工作不到位，相关补偿安置标准不明确，人民法院很难就补偿安置事项直接作出给付判决，而是判令行政机关针对是否补偿安置以及如何补偿安置限期作出补偿决定。
本案中，根据《补偿安置实施方案》规定，“拆迁改造安置标准：按照人均建筑面积40平方米的标准确定应安置面积进行优惠安置（选择小高层安置的每人奖励建筑面积5平方米）。”鉴于弭某芹原户内成员弭某新、丁某翠、弭某新已按照人均建筑面积40平方米、选择小高层安置的每人奖励5平方米的标准，获得相应的安置房。弭某芹系在弭某新名下房产的基础上进行分户，属于分户不分家，应当按照上述规定享有与原户内成员抑或与其他村民同等的拆迁补偿安置待遇，即，垛庄镇政府应当在安置区范围内按照人均建筑面积40平方米的标准确定应安置面积进行优惠安置（选择小高层安置的每人奖励建筑面积5平方米）对弭某芹进行安置，或者给予其相应的补偿款。至于其他补偿事项，弭某新已经以户为单位、以其房产为基础与垛庄镇政府签订了《补偿协议书》，垛庄镇政府对弭某芹不再重复补偿。垛庄镇政府在落实补偿安置措施过程中，仍应当与弭某芹进行协商，尽可能通过协商方式妥善化解行政争议。
综上，原审判决认定事实错误，依法应予撤销。弭某芹申请再审的请求和理由成立，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决如下：
一、撤销济南市中级人民法院（2023）鲁01行终1009号行政判决；
二、撤销济南市历城区人民法院（2023）鲁0112行初18号行政判决；
三、判令被申请人济南市章丘区垛庄镇人民政府于本判决生效之日起三十日内对再审申请人弭某芹履行补偿安置职责，即按照人均建筑面积40平方米的标准确定应安置面积进行优惠安置（选择小高层安置的每人奖励建筑面积5平方米）或者给予相应的补偿款。
一、二审案件受理费共计100元，均由被申请人济南市章丘区垛庄镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 王海燕
审判员 韩 勇
审判员 郝万莹
二〇二四年三月六日
书记员 杨柳青
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